In der Bildungspolitik liegt Österreich relativ konstant über die letzten 15 Jahren hinweg auf einem guten Platz in den Top 15 und damit in Reichweite einer Top-Ten-Platzierung. Im Vergleich zu den Peers zeigt sich aber auch, dass insbesondere vergleichbare westeuropäische Volkswirtschaften wie Finnland, Dänemark, Schweden, die Schweiz oder die Niederlande noch vor Österreich liegen. Für ein Land wie Österreich ist es wichtig, gerade auch in Bezug auf die kommenden Entwicklungen wie die Digitalisierung, hier eine Platzierung im absoluten Spitzenfeld zu erreichen.

Was läuft im österreichischen Bildungswesen schief?

Bei hohen Bildungsausgaben erreichen die österreichischen Schüler im internationalen Vergleich nur durchschnittliche Ergebnisse. Das „Programme for International Student Assessment“ (PISA) misst, wie gut es einem Schulsystem gelingt, Jugendliche am Ende der Pflichtschulzeit mit grundlegenden Kompetenzen im Bereich Lesen, Mathematik und Naturwissenschaften, die international definiert wurden, auszustatten.

Bildung – Auf Tuchfühlung mit den Top 10

Abbildung 24. Quelle: IMD World Competitiveness Yearbook.
Anmerkung: Der Indikator Bildung setzt sich aus mehreren Faktoren zusammen (Unter anderem: Öffentliche Ausgaben im Bildungssektor, Schüler-Lehrer-Verhältnis, Bevölkerungsanteil mit Uni-Abschluss, Umfrageergebnisse zur Wettbewerbsfähigkeit des Schulsystems, Englischkenntnisse der Bevölkerung, Bildungsquote von Frauen). Bei der Betrachtung der IMD-Zeitreihe ist der allgemeine Trend über mehrere Jahre hinweg zu betrachten. Es änderten sich sowohl Indikatoren als auch Länderzusammensetzung (2017: 63 Vergleichsländer). Das Bildungsranking begann 2001 mit zwölf Indikatoren. Bis 2016 sind vier dieser Indikatoren entfallen und sieben wurden ergänzt. Das Jahr 2003 bildet wie erwähnt ein Ausnahmejahr, da das IMD mit ei- nem kleineren Sample von Ländern und Regionen experimentierte.

Welche Kompetenzen den Schülern fehlen

Die Ergebnisse der PISA-Überprüfung von 2015 zeigten für Österreichs Schüler in etwa dieselben Ergebnisse wie in den Jahren zuvor: Österreich ist in allen Kategorien (Mathematik, Lesekompetenz und Naturwissenschaften) lediglich Durchschnitt.[1]

Während die Leistungen der österreichischen Schüler im internationalen Vergleich im OECD-Mittelfeld liegen, zeigt die Leistungsüberprüfung anhand der vom österreichischen Schulsystem selbst gesetzten Bildungsziele ein alarmierendes Bild: Knapp 26 Prozent der Schüler erreichten die Bildungsstandards in Mathematik am Ende der achten Schulstufe nur teilweise. Das bedeutet, sie verfügen nur über grundlegende Kenntnisse und können damit einfache Rechenschritte durchführen. Nicht weniger als 16,7 Prozent erreichten nicht einmal die Kompetenzstufe 1: Ihnen fehlen grundlegende Fähigkeiten, beispielsweise Grundrechnungsarten, die für die weitere schulische Bildung von zentraler Bedeutung wären. Lediglich 57,4 Prozent haben die gesetzten Standards erreicht oder übertroffen.

16,7 Prozent der 15-Jährigen beherrschen die Grundrechnungsarten nicht (2012)

Abbildung 25: Knapp 26 Prozent der Schüler erreichten die Bildungsstandards in Mathematik am Ende der achten Schulstufe nur teilweise. Das bedeutet, sie verfügen nur über grundlegende Kenntnisse und können damit einfache Rechenschritte durchführen. Nicht weniger als 16,7 Prozent fehlen grundlegende Fähigkeiten, beispielsweise Grundrechnungsarten. Quelle: Bruneforth et al. (2016), S. 157. Anmerkung: „Den Schülern, die die Bildungsstandards nicht erreichen, fehlen grundlegende Fähigkeiten und Fertigkeiten, die für die weitere schulische Bildung von zentraler Bedeutung wären. Sie können als kompetenzarm und gefährdet angesehen werden.“

Nicht viel besser sieht es im Bereich Lesen aus. 28 Prozent der Jugendlichen erreichten die vom Ministerium gesetzten Bildungsstandards nur teilweise. Das bedeutet: Sie können nur bei kurzen und wenig komplexen Texten den Sinn erfassen. Und nicht weniger als 17 Prozent erreichten nicht einmal die Kompetenzstufe 1 und haben Mühe bei den einfachsten Leseaufgaben altersgerechter Texte. Lediglich etwas mehr als die Hälfte der Schüler (56 Prozent) hat beim Lesen die Anforderungen der Bildungsstandards erfüllt oder übertroffen.

17 Prozent der 15-Jährigen können nicht sinnerfassend lesen (2016)

Abbildung 26: Lediglich etwas mehr als die Hälfte der Schüler (56 Prozent) hat beim Lesen die Anforderungen der Bildungsstandards erfüllt oder übertroffen. Quelle: Breit, Bruneforth und Schreiner (2017), S. 42. Anmerkung: Gesamt = APS + AHS; APS = Allgemeinbildende Pflichtschule; AHS = Allgemeinbildende höhere Schule.

Den schlechten Ergebnissen stehen überdurchschnittlich hohe Kosten im Bildungsbereich gegenüber. Das Kostenausmaß wird besonders in Relation zur Anzahl der Schüler sichtbar. Österreich liegt hier mit jährlichen Ausgaben von über 11.000 US-Dollar für die Primarstufe und 15.000 US-Dollar (jeweils kaufkraftbereinigt) für die Sekundarstufe[2] im Spitzenfeld der 22 EU-Staaten, die an dieser Erhebung teilnahmen.[3]

Bildungsausgaben pro Schüler im internationalen Vergleich (2014)

Abbildung 27: Österreich liegt mit jährlichen Ausgaben von über 11.000 US-Dollar für die Primarstufe und 15.000 US-Dollar für die Sekundarstufe im Spitzenfeld der 22 EU-Staaten, die an dieser Erhebung teilnahmen. Quelle: OECD (2017), Table B1.1. Anmerkung: in US-Dollar, wechselkurs- und kaufkraftbereinigt.

Wie teuer Österreichs Bildung ist

Wesentlichster Kostenfaktor für den Schulbereich sind die Personalkosten: Sie machen über 90 Prozent der Gesamtkosten aus. Ihre Höhe ergibt sich einerseits aus der Höhe der Lehrergehälter, andererseits aus dem Schüler-Lehrer-Verhältnis. In beiden Bereichen liegt Österreich im Spitzenfeld der EU bzw. OECD-Länder.

Trotz sinkender Schüler- und nahezu konstanter Lehrerzahlen haben sich die Ausgaben an allgemeinbildenden Pflichtschulen (APS) zwischen 2005 und 2014 um 33 Prozent erhöht und liegen damit weit über der Inflation in diesem Zeitraum. Dies liegt einerseits an der – politisch gewollten – Absenkung der Klassenschülerhöchstzahlen, andererseits an der Einführung des Teamteachings (zwei Lehrer unterrichten gemeinsam) an den Neuen Mittelschulen.

Weniger Schüler, deutlich höhere Ausgaben

Abbildung 28: Trotz sinkender Schüler- und nahezu konstanter Lehrerzahlen haben sich die Ausgaben an allgemeinbildenden Pflichtschulen zwischen 2005 und 2014 um 33 Prozent erhöht. Quelle: Statistik Austria, Bildung in Zahlen.

Alleine durch die Absenkung der Klassenschülerzahlen und die Einführung der Neuen Mittelschule entstanden jährlich zusätzliche Personalkosten im Bildungsbudget von knapp 560 Millionen Euro. Für beide Reformen gab es zum Zeitpunkt der Umsetzung keine ausreichende wissenschaftliche Grundlage. Bei beiden Reformen wurden und werden jährlich hohe Summen nach dem Gießkannenprinzip österreichweit an allen Schulen ausgeschüttet. Unabhängig vom tatsächlichen Bedarf.

Warum die ersten Jahre entscheiden

Gemessen an den jährlichen Ausgaben pro Kind liegt Österreich in etwa im Durchschnitt der OECD-Länder. Aber es wird deutlich, dass Länder wie Dänemark, Schweden oder Finnland zwischen 20 und 60 Prozent mehr in dieser Bildungsphase[4] aufwenden, dafür weniger im Sekundarbereich.

Jährliche Ausgaben für Krippen und Kindergärten (2014)

Abbildung 29: Jährliche Ausgaben für Krippen und Kindergärten. Quelle: OECD (2017), Table C2.3. Anmerkung: in US-Dollar, wechselkurs- und kaufkraftbereinigt.

Und das aus gutem Grund: In allen einschlägigen Studien der letzten Jahre wird die besondere Bedeutung der frühkindlichen Ausbildung betont. Neben der Familie stellen Krippen und Kindergärten die ersten und meist entscheidenden Weichen für die Bildungsbiografie und Sozialisation der Kinder. Frühkindliche Bildungseinrichtungen und individuelle Fördermaßnahmen für Kinder mit Lern- und Sprachhandicaps spielen eine Schlüsselrolle für die Verbesserung der sozialen Mobilität.

Bildung: Die ersten Jahre sind entscheidend – Wann Bildung die höchsten Erträge bringt

Abbildung 30: In allen einschlägigen Studien der letzten Jahre wird die besondere Bedeutung der frühkindlichen Ausbildung betont. Neben der Familie stellen Krippen und Kindergärten die ersten und meist entscheidenden Weichen für die Bildungsbiografie und Sozialisation der Kinder. Quelle: Petanovitsch und Schmid (2012), S. 12.

Wie Österreichs Schulen verwaltet werden

Eines der Grundprobleme im Bereich der Finanzierung des österreichischen Schulsystems liegt in der Intransparenz der Mittelverwendung. Diese hat ihren Ursprung in der Kompetenzzersplitterung zwischen Bund und Ländern. Ein nationaler Überblick über das Personalwesen im Schulsystem wird dadurch erschwert, dass die Bundesländer verschiedene Systeme der Personalverwaltung verwenden. Ein weiteres System existiert beim Bund. Weiters werden für die verschiedenen Informationskategorien (z.B. finanzielle Ausgabenpositionen, Prozessinformationen über Abschlüsse, Leistungen etc.) unterschiedliche Klassifikationen verwendet. Die unterschiedlichen Einrichtungen (Bundes- und Landesschulen, Schultypen) lassen sich dadurch nicht ohne Weiteres miteinander vergleichen.

Vergleich der Zuständigkeit: Pflichtschulen – Bundesschule

Tabelle 1: Kompetenzzersplitterung zwischen Bund und Ländern im Bildungsbereich. Quelle: Rechnungshof (2016a), S. 17

Ein zentrales Defizit des österreichischen Bildungssystems liegt in der Doppelgleisigkeit und Kompetenzzersplitterung der Schulverwaltung. Das Kernproblem besteht dabei darin, dass die Aufgaben-, Ausgaben- und Finanzierungsverantwortung bei den Pflichtschulen (Volksschulen, Hauptschulen, Neue Mittelschulen, Polytechnische Schulen und Sonderschulen) in unterschiedlichen Händen liegt. Dadurch ist eine einheitlich geführte und wirkungsvolle Steuerung der Ausgaben und Ressourcen nicht möglich.[5]

Verdienen Lehrer, was sie verdienen?

Dem neuen Dienstrecht in Österreich mangelt es fast vollständig an leistungsorientierten Komponenten. Vor allem ist die regelmäßige Gehaltsvorrückung weder an erfolgte Weiterbildungsaktivitäten noch an angemessene Formen der Leistungsüberprüfung gekoppelt. Qualitativ hochwertiger Unterricht, aktives Engagement am Schulstandort und hohe Bereitschaft zu Weiterbildung werden gehaltsmäßig kaum honoriert. Das demotiviert und bremst auf lange Sicht jede Initiative.

Lehrergehälter im europäischen Vergleich (in Euro, kaufkraftbereinigt)

Abbildung 31: Lehrergehälter im europäischen Vergleich. Quelle: Europäische Kommission/EACE/Eurydice (2015). Anmerkung: Durchschnittliches Jahresbrutto vollzeitbeschäftigter Lehrer der Sekundarstufe II 2014 (in Österreich: Oberstufe der allgemeinbildenden höheren Schulen, berufsbildende höhere Schulen).

Auch eine Kündigung von Lehrpersonen, die keine adäquate Leistung bringen, ist nur schwer möglich. Lehrer werden von zentraler Stelle an eine andere Schule versetzt, ehe sie gekündigt werden. Es ist demnach weiterhin keine Personalautonomie gegeben. Die strategische Leitung einer Schule sowie eine individuelle Ausrichtung oder Spezialisierung der Schule wird ohne solche Entscheidungsmacht erschwert, wenn nicht sogar unmöglich gemacht.

Österreichs Schulen scheitern daran, Defizite auszugleichen, die Kinder aufgrund eines bildungsfernen oder sozial schwachen Elternhauses mitbringen. Ein Migrationshintergrund, vor allem eine andere Muttersprache als Deutsch, verstärkt solche Probleme. Beispielsweise haben in Wien 56 Prozent der Volksschüler nicht Deutsch als Umgangssprache. Sprachdefizite werden selten behoben, was auch dem Lernerfolg in anderen Fächern schadet. Die Folgen sind gravierend. Ein bedrückend hoher Anteil dieser Kinder, über 30 Prozent, verfügt am Ende der Schulpflicht über unzureichende Kompetenzen im Lesen, Schreiben und Rechnen. Ihre Chancen am Arbeitsmarkt sind gering und die Gefahr ist groß, dass sie ein Leben lang im Sozialsystem hängen bleiben.

Handlungs­empfehlungen:
Was in der Bildung zu tun ist[6]

Österreich schafft es trotz hoher Ausgaben im Bildungsbereich nicht, vergleichsweise gute Ergebnisse zu erzielen. Ziel sollte es daher sein, die Kosten im Bildungssystem zu senken, die Gelder effektiver zu verteilen sowie die Qualität des Bildungssystems zu steigern, um in die Gruppe von Ländern mit den besten Bildungssystemen aufzusteigen.

TRANSPARENZ HERSTELLEN
Um eine Evaluierung der Ressourcennutzung im Schulbereich zu ermöglichen, sollte eine einheitliche und konsensuale Daten- und Informationsbasis aufgebaut werden. Darin sind alle Kategorien (Schüler, Lehrer, sonstiges Personal, Infrastruktur, Finanzen) in einer einheitlichen Klassifikation abzubilden und für Auswertungszwecke verfügbar zu machen. Die verschiedenen Datenproduzenten (Bundesministerium für Finanzen, Bundesministerium für Bildung, Statistik Austria) werden dazu verpflichtet, diese mit vergleichbaren Daten zu befüllen.

Auch die Ergebnisse der Zentralmatura und der Bildungsstandard-Testungen sollten verständlich aufbereitet für die Öffentlichkeit einsehbar sein. Damit würde ein positiver Leistungswettbewerb zwischen den Schulen in Gang gesetzt.

MEHR GELD FÜR VOLKSSCHULEN UND KINDER­GÄRTEN, WENIGER FÜR NEUE MITTELSCHULEN
Bei einer insgesamt im Spitzenfeld liegenden finanziellen Ausstattung des österreichischen Schulwesens liegt der Schwerpunkt hierzulande eher im Bereich der Sekundarstufe, während der Primarstufe vergleichsweise geringeres Gewicht beigemessen wird. Dabei erreichen Förderungen gerade in früheren Jahren eine höhere Wirkung, weswegen hier eine Verlagerung des Finanzierungsgewichts anzudenken ist. Länder wie Finnland, Schweden oder Dänemark geben zwischen 20 und 60 Prozent mehr für den Bereich der frühkindlichen Bildung aus.

UMSCHICHTUNG FINANZIELLER MITTEL DORT­HIN, WO SIE GEBRAUCHT WERDEN
Das Budget von Schulen sollte anhand eines Sozialindex (Alltagssprache, Bildungshintergrund der Eltern …) bestimmt werden. Schulen mit einem hohen Anteil an Kindern aus bildungsfernen Schichten sollen zusätzliche Mittel zur Verfügung gestellt werden. Zahlreiche Länder wie das Vereinigte Königreich, Frankreich, Neuseeland und auch Schweizer Kantone machen das so. Wo es nötig ist, gibt es für die Schüler dann mehr Lese- und Sprachförderung, auch können Schulpsychologen und Sozialarbeiter besser einbezogen werden. Allerdings sind Schulen rechenschaftspflichtig und müssen die Verwendungszwecke der zusätzlichen Gelder offen darlegen. Außerdem muss die Zweckhaftigkeit der zusätzlichen Finanzierung regelmäßig evaluiert werden.

REDUKTION DER ZUSTÄNDIGEN ENTSCHEI­DUNGSEBENEN AUF DREI EBENEN:

1. Die letztverantwortliche Ebene für die Schulgesetzgebung, das Budget und die Qualitätssicherung liegt beim Bund. Dadurch liegt die Aufgaben-, Ausgaben- und Finanzierungsverantwortung in einer Hand.
2. Die Schulaufsicht wird nicht mehr nach Bezirken, sondern nach räumlichen Kriterien organisiert. Wo die Schuldichte höher ist, werden kleinere Einheiten gebildet, wo die Dichte geringer ist, werden größere Einheiten gebildet. Und diese hören nicht an den Landesgrenzen auf. Ziel sind administrative Einheiten mit vergleichbaren Schülerzahlen.
3. Den Schulen bzw. Schulclustern obliegt die autonome Unterrichtsgestaltung (unter Wahrung der Bildungsziele), die Personalhoheit und Personalentwicklung sowie die freie Verfügung über das zugewiesene Schulbudget. Die Auswahl und Leistungsbewertung der Lehrer liegt beim Schulleiter, der in einem objektiven Verfahren durch die regionale Einheit ausgewählt wird.

VOLLSTÄNDIGE PERSONALAUTONOMIE ERMÖGLICHEN
Die Schulleitung muss ihre Lehrpersonen selber aussuchen und einstellen können. Der Staat kann lediglich Qualifikationskriterien festlegen, die von den Lehrpersonen erfüllt werden müssen. Diese sind in Zusammenarbeit mit Lehrern und Schulleitern zu erstellen. Eine Rücknahme des derzeitigen hohen Kündigungsschutzes für Lehrer und die Anpassung der diesbezüglichen Bestimmungen an die Regelungen für Privatangestellte stellt sicher, dass es möglich ist, sich von pädagogisch oder fachlich ungeeigneten Lehrern zu trennen.

Schulen sollen in Zusammenarbeit von Lehrern, Schulleitern (und Clusterleitern) Schulpläne erstellen, in denen die gemeinsamen Ziele der Schule und für die Schüler festgeschrieben werden. Dieser Prozess fördert einen professionellen Dialog. Solche Pläne helfen Schulen dabei, sich voneinander zu unterscheiden, und Eltern und Schülern dabei, die passende Schule zu finden.

MODERNES DIENSTRECHT
Die Definition der Lehrerarbeit über die Anzahl der Unterrichtsstunden ist durch ein Jahresarbeitszeitmodell zu ersetzen. Die wöchentliche Unterrichtsverpflichtung soll je nach Schultyp, Fächer, weiteren Aufgaben am Schulstandort und der Karriereentwicklung von der Schulleitung und in Abstimmung mit den anderen Lehrern festgelegt werden.

Die bestehenden, attraktiven Gehaltsperspektiven sollten in ein Grundgehalt und leistungsbezogene Gehaltsbestandteile aufgebrochen werden. Über ein modernes Tätigkeitsportfolio ist zu definieren, welche Aufgaben als „normale“ Arbeitstätigkeit und welche über Leistungsbezüge entlohnt werden.

Bestimmte Gehaltsvorrückungen sollten darüber hinaus an überprüfbare Weiterbildungserfolge der Lehrer gekoppelt werden. Damit hier ein Anreiz besteht, auf dem aktuellsten Stand zu lehren.

ARBEITSRAUM FÜR LEHRER SCHAFFEN
In einem langjährig angelegten Schulbau-Investitionsprogramm sollten entsprechende Lehrerarbeitsplätze an den Schulen geschaffen werden – und im Gleichschritt sollte im Lehrerdienstrecht eine explizite Anwesenheitsverpflichtung am Schulstandort festgelegt werden. Diese tritt an jenen Schulen in Kraft, an denen Arbeitsplätze zur Verfügung stehen.

FLEXIBILISIERUNG DER KLASSENGRÖSSE
Internationale Studien zeigen keinen signifikanten Einfluss der Klassengröße auf die Schülerleistung. Eine flexiblere Handhabung der Klassengröße in der autonomen Verantwortung der Schule bzw. des Schulleiters (wie dies im aktuellen Autonomiepaket vorgesehen ist) ermöglicht einen effizienteren Ressourceneinsatz.

AUSBAU DER KINDERBETREUUNGS­EINRICHTUNGEN
Um eine flächendeckende und ganztägige Versorgung (auch im ländlichen Bereich) mit Kinderbetreuungseinrichtungen zu ermöglichen, sollte jegliche Art der Einrichtung – ob öffentlich oder privat geführt, ob Kindergarten oder Tagesbetreuung – zu gleichen Maßen von öffentlicher Hand gefördert werden. Eine Finanzierung durch eine Art „Bildungsscheck“ ist wünschenswert. Im Gegenzug müssen die so finanzierten Einrichtungen gewisse Qualitätskriterien erfüllen.

ENGERE ZUSAMMENARBEIT MIT DEN KINDERGÄRTEN UND DEN LOKALEN SOZIALARBEITERN
Damit Kinder, die zu Hause nicht gefördert werden, trotzdem nicht zurückfallen, ist auf die Qualität der Kindergärten mehr zu achten als bisher. Schulcluster, die Institutionen von Kindergärten bis zu Oberstufengymnasien in sich vereinen, aber auch berufsbildende und allgemeinbildende Schulen abbilden, sind zu fördern, um einen stärkeren Austausch zu fördern und auch die Mobilität der Schüler zwischen unterschiedlichen Schulformen zu ermöglichen.