Die Funktionstüchtigkeit des österreichischen Wohnungsmarktes wird derzeit von mehreren Seiten in Frage gestellt. Zum einen tobt eine politische Debatte über eine drohende Knappheit an leistbarem Wohnraum, in deren Zusammenhang neue Eingriffe in privatrechtliche Mietverträge gefordert werden.

Zum anderen klagt eine wachsende Zahl von Wohnungssuchenden über stark anziehende Mieten, während die Wohnungseigen- tümer immer öfter die fehlende Rentabilität von Vermietungen kritisieren. Die vorliegende Studie bringt Licht in die verwirrende Gemengelage, arbeitet Problemfelder heraus, benennt deren Ursachen und zeigt Lösungswege für einen funktionstüchtigen Wohnungsmarkt auf.

Bestandsaufnahme

• Seit einigen Jahren weisen alle wichtigen Nachfrageparameter für Wohnraum in Österreich steil nach oben:
  • Die Bevölkerung ist zwischen 2001 und 2011 um fast fünf Prozent gewachsen.
  • Die durchschnittliche Wohnnutzfläche pro Einwohner hat im selben Zeitraum um 15 Prozent (von 38 m² auf 43,7 m²) zugelegt.
  • Die relevanten Haushaltseinkommen[1] sind in derselben Zeit um 17,6 Prozent gestiegen, wodurch verstärkt größerer und qualitativ besserer Wohnraum nachgefragt wurde.
• Gestiegen ist im Beobachtungszeitraum aber nicht nur die Nachfrage, sondern auch das Angebot. Allerdings nicht immer an der richtigen Stelle: Während es in teilweise von Abwanderung betroffenen Gebieten (wie dem Burgenland) mehr Fertigstellungen von Wohnraum pro zusätzlichem Einwohner gab, sind sie im „Hotspot“ Wien gesunken.
• Starke regionale Unterschiede sind auch bei der Preisentwicklung zu beobachten:
  • In Wien sind seit 2005 die Kaufpreise stärker gestiegen als die Mieten – die Renditen für die Vermieter sind also gesunken. In den anderen Bundesländern war es genau umgekehrt.
  • Überall sind die Mieten schneller als die Inflation gestiegen.
  • In den Bundesländern ist der Aufschlag zur Inflation allerdings höher als in Wien.
• Auffallend ist die hohe Regulierungsdichte des österreichischen Wohnungsmarktes: Nur eines von vier Mietverhältnissen wird hierzulande auf dem annähernd freien Markt abgeschlossen. In Wien betrifft dies gar nur eines von acht, weshalb auch der Begriff „Markt“ irreführend ist. Überhaupt greift der Staat auf vielfältige Weise ein: Er reguliert nicht nur die Mietverträge, er subventioniert Bewohner (Subjektförderung) wie Bauträger (Objektförderung) und tritt auch selbst als Vermieter auf. Allein die Stadt Wien ist mit 220.000 Wohnungen der größte Wohnungseigentümer Europas.
• Ebenfalls bemerkenswert ist die eklatante Zwei-Klassengesellschaft im streng regulierten österreichischen Wohnungsmarkt: Während die (einkommensschwachen) Neuankömmlinge auf dem Wohnungsmarkt signifikante Preissteigerungen hinzunehmen haben, werden die in bestehenden Mietverträgen lebenden Haushalte durch den rigiden Mieterschutz weitgehend vor höheren Preisen geschützt. Mit der Folge, dass in einem großen Bereich des regulierten „Marktes“ die Vermieter unter Marktpreisen vermieten müssen.
  • So lag im Jahr 2012 die durchschnittliche Nettokaltmiete (ohne Heizung und Steuern) bei Altmietverträgen bei 3,0 Euro/m². Bei Richtwertmietverträgen (nach 1994 abgeschlossen) lag sie im selben Jahr mit 5,9 Euro/m² bei fast dem Doppelten. Und im kleinen Segment des annähernd freien Marktes bei 5,1 Euro/m².
  • Wie sehr die Altmieter gegenüber Neumietern bevorzugt werden, zeigen auch die eklatanten Unterschiede bei Richtwertmietverträgen, also im regulierten Bereich: Wer zwischen 1994 und 1999 eingezogen ist, zahlt heute im Schnitt eine Nettokaltmiete von 4,3 Euro/m². Wer seinen Mietvertrag zwischen 2011 und 2012 abgeschlossen hat, musste mit 6,5 Euro/m² bereits um 51 Prozent mehr bezahlen.
  • Hinsichtlich der Preisschübe bei Neuvermietungen ist indessen kein nennenswerter Unterschied zwischen dem regulierten und dem freien Markt festzustellen.
• Gestiegen sind in Österreich allerdings nicht nur die Mieten, sondern auch die zur Bezahlung der Mieten relevanten Einkommen. Mit der Folge, dass die Mieter relativ gesehen nicht mehr beziehungsweise nur geringfügig mehr für das Wohnen ausgeben müssen als bisher. Das bedeutet: Wohnen war im Jahr 2010 – jedenfalls in einer Durchschnittsbetrachtung – genauso leistbar wie im Jahr 2005. Das gilt vor allem für die Bezieher niedriger Einkommen. Mit 33,9 Prozent der verfügbaren Haushalts(netto) einkommen hat das niedrigste Einkommensquartil im Jahr 2010 weniger für das Wohnen (Mieten, Energie, Betriebskosten und Sonstiges) ausgegeben als 2005 (34,5 Prozent).
  • In Summe entfallen 23,7 Prozent der Konsumausgaben heimischer Haushalte auf das Wohnen (inklusive aller Nebenkosten). Das sind circa zehn Prozentpunkte weniger als in Deutschland.
• Laut OECD ist der Wohnungsmarkt österreichweit „weitgehend korrekt“ bewertet, sowohl hinsichtlich der Rentabilität von Eigentum als auch die Leistbarkeit des Wohnens betreffend. Allerdings gibt es – wie bereits dargestellt – eklatante Unterschiede zwischen Alt- und Neumietern.
• Neben der auseinanderlaufenden Preisentwicklung von Bestands- und Neumieten weist auch die teilweise bedarfsinadäquate Bauleistung auf fundamentale Probleme auf dem österreichischen Wohnungsmarkt hin.
• Grundsätzlich wirken aus unserer Sicht folgende Zusammenhänge auf dem Wohnungsmarkt:
  • Die eingangs erwähnten exogenen Faktoren (Demografie, Einkommen und höhere Ansprüche) üben Druck auf die Preise aus. Verstärkt wird dieser Druck durch die staatliche Bürokratie.
  • Die Förderungspolitik kann dabei nur Symptombekämpfung sein, solange die fundamentalen, von der intervenierenden Politik verursachten Marktverzerrungen nicht korrigiert werden.

Exogene Auslöser, bürokratische Verstärker und die bisherige Reaktion

• Die Auswirkungen staatlicher Interventionen noch einmal im Überblick:
  • Besonders auffallend sind die negativen Folgen des strengen Mieterschutzes hinsichtlich des ineffizient genutzten Bestandes: Die über 85-Jährigen haben mit 65 m² die größten Wohnungen, trotz der kleinsten Haushaltsgröße. In der Ökonomie spricht man von einem sogenannten „Lock-in-Effekt“: Die Altmieter können und wollen sich einen Umzug zugunsten von noch wachsenden Familien nicht leisten. Kleinere Wohnungen würden zwar ihren Bedürfnissen eher entsprechen, wären aber teurer (durch den Neuvertrag). Dadurch ist der Umschlag auf dem Wohnungsmarkt alles andere als optimal, der vorhandene Bestand wird inadäquat genutzt.
  • Negative Wirkung entfaltet zudem die politisch beeinflusste Flächenwidmung. Die Tatsache, dass Bürgermeister die alleinige Flächenwidmungskompetenz haben und es kaum Korrektive dafür gibt, hat dazu geführt, dass sich in Österreich gewaltige Baulandreserven angehäuft haben – ein unübersehbares Indiz dafür, dass am Bedarf vorbeigewidmet wurde. Selbst in Wien gibt es noch sechs m² ungenutztes Bauland pro Bewohner, also fast 1000 Hektar, das entspricht der Größe von 1000 Fußballfeldern.
  • Die Bauvorschriften verteuern und behindern den Neubau, insbesondere beim geförderten Wohnbau, wodurch solche Bauten für die wirklich Bedürftigen immer weniger leistbar sind.
    • Nicht zuletzt wegen der verschärften Vorschriften zur Erhöhung der Energieeffizienz sind die Baukosten für gemeinnützige Wohnbauten zwischen 2001 und 2011 um 50 Prozent auf über 2000 Euro/m² gestiegen, sodass gemeinnützige Bauträger heute eine durchschnittliche Bruttokaltmiete (inklusive eines angenommenen kapitalisierten Baukostenanteils von 30.000 Euro) von 6,8 Euro/m² verlangen müssen – zu viel für wirklich Bedürftige.
  • Die staatlich verordnete Niedrigzinspolitik hat sichere Anlageformen wie Staatsanleihen unattraktiv gemacht und eine Flucht in Realwerte ausgelöst (auch als Schutz vor befürchteter Inflation). Die Folge: Grundstücks- und Immobilienpreise sind nach oben geschnellt, mit entsprechendem Druck auf die Mieten.
  • Ein internationaler Vergleich zeigt, dass in Ländern wie Österreich, in denen die relevanten Zinssätze besonders stark gesunken sind, die Hauspreise am stärksten gestiegen sind.
• Zudem hat sich die Wohn-Förderungspolitik als ineffektive Symptombekämpfung erwiesen.
  • In Österreich gibt es eine vielfältige Wohnförderpolitik, bei der sowohl die Bewohner (Subjektförderung) als auch die Bauträger (Objektförderung) mit insgesamt 2,6 Mrd. Euro (2011) pro Jahr subventioniert werden.
  • Entgegen dem internationalen Trend geht das Gros der Gelder (traditionell mindestens 80 Prozent) in die Objektförderung. Dieser überdurchschnittlich hohe Anteil basiert größtenteils auf angenommenen positiven Effekten der Objektförderung, die sich bei näherer Betrachtung aber als Mythen entpuppen. So wird zum Beispiel gerne angenommen, dass die Objektförderung eine positive Umverteilungswirkung habe. Tatsächlich kommt die Objektförderung aber vor allem mittleren und oberen Einkommensgruppen zugute, untere Einkommensschichten profitieren dagegen unterdurchschnittlich oft.
  • Insbesondere die mangelnde Flexibilität und die fehlende soziale Treffsicherheit machen die Objektförderung zu einem untauglichen Mittel, um in Zukunft für leistbaren, attraktiven Wohnraum zu sorgen.
• Alles in allem kann gesagt werden: Es besteht kein Grund für Alarmismus, aber die Gemengelage ist dennoch ungünstig für die Zukunft.

Lösungsansätze

• Drei Vorschläge, wie Wohnraum in Zukunft für alle leistbar bleiben bzw. werden kann:
  • Stärkung des Eigentumsschutzes:
    • Einführung eines Vergleichsmietensystems. Ähnlich wie in Deutschland sollen auf diese Art und Weise bei bestehenden Verträgen schrittweise Anpassungen an gebietsübliche Marktmieten zugelassen werden. Dadurch würde dauerhafte Marktferne verhindert sowie Umschlag und Effizienz auf dem Markt erhöht werden.
    • Wertsteigernde Investitionen sollten im Mietzins berücksichtigt werden können, wodurch die Eigentümer einen Anreiz erhalten, das optimale Maß an energieeffizienzsteigernden Investitionen zu tätigen.
    • Die Aufhebung der Möglichkeit, in Altverträge eintreten zu können. Damit wäre ein wichtiger Schritt gegen die Neumieterdiskriminierung gesetzt, zudem würde sich das Wohnungsangebot vergrößern.
  • Privaten Neubau erleichtern:
    • Die Bauauflagen gehören dringend bereinigt und dereguliert.
      • Bei sicherheitsrelevanten Themen sollte ein strenges Haftungsrecht die überhandnehmenden Gebote und Verbote ablösen.
      • Andere Regulierungen (zum Beispiel die notwendige Größe der Fensterflächen im Verhältnis zu den Bodenflächen) sind zu streichen: Sie erübrigen sich, wenn man den Markt über das Angebot entscheiden lässt.
      • Den vorhandenen Raum besser nutzen, indem beispielsweise die Baulandlücken geschlossen werden.
  • Dem Markt mehr Raum und Luft geben – flankiert von einer erhöhten Subjektförderung, die nur jenen zugute kommen soll, die sie brauchen.
    • Der Markt sollte über das Angebot der Zukunft entscheiden, nicht Parteipolitiker. Die bürokratische Planung kann den Herausforderungen (zunächst wachsende, dann sinkende Nachfrage) nicht gerecht werden – sie hat schon bei vergleichsweise einfachen Aufgaben in der Vergangenheit versagt. Beispielsweise hat man es Anfang der 2000er-Jahre in Wien verabsäumt, angesichts eines sich abzeichnenden stärkeren Bevölkerungswachstums rechtzeitig vom Motto „Luxus für alle“ auf das Ziel der Schaffung von leistbarem Wohnraum für viele umzustellen.
    • Mittel aus der Objektförderung sollten zur Abfederung sozialer Härtefälle in die Subjektförderung umgelenkt werden, wie zum Beispiel die derzeit überschüssigen Wohnbaufördergelder. Die Subjektförderung ist einer diskretionären Fiskalpolitik à la Objektförderung in fast jeder Hinsicht überlegen. Sie ist treffsicherer und auch flexibler.
    • Sozialwohnungen sollten in den Markt integriert werden. Auf diese Art und Weise wird der Markt vergrößert und die Effizienz erhöht: Je größer der Markt, desto eher treffen sich Angebot und Nachfrage. Durch die Integration der Sozialwohnungen in den Markt (über das Vergleichsmietensystem) wird sich die Transparenz der Verfügbarkeit dieser Art von Wohnungen verbessern. Um die Problematik zu entschärfen, wenn Mieter von Sozialwohnungen eigentlich nicht mehr bedürftig sind (Fehlbelegung), sollten die Mieten auch dort grundsätzlich sukzessive an die Vergleichsmieten herangeführt werden, außer der Nachweis der Bedürftigkeit wird erbracht.
    • Vermieten ist für die Eigentümer von Wohnungen derzeit kein Geschäft. Das muss sich ändern. Nur so wird sich das Angebot erhöhen, wodurch sich der Druck auf die Neumieter reduzieren wird.
• Ein zusätzlicher Vorschlag wäre, den Verkauf von Gemeindewohnungen an ihre Mieter zuzulassen. Die Kommunen sollten den Mietern die Möglichkeit einräumen, Gemeindewohnungen zu einem attraktiven Preis zu erwerben. Damit würden aus Mietern, die vom „Goodwill“ der Politik abhängig sind, freie Eigentümer. Darüber hinaus würde durch diese Maßnahme auch die Verteilung von Vermögen „gleicher“.

Zusammenfassung der Empfehlungen