Flankierende Lösungen zur Kurzarbeit

Wie lässt sich nun die Dynamik auf dem Arbeitsmarkt verbessern? Der direkte und einfachste Weg bestünde in einer Subvention neuer Beschäftigungsverhältnisse: Stellen Unternehmen ein, müssten sie etwa bis zum Ende dieses Jahres keine Sozialbeiträge für die neuen Stellen zahlen. Damit werden angesichts der hohen Lohnnebenkosten in Österreich starke Anreize für Neueinstellungen gesetzt. Und es werden nicht nur bestehende, sondern auch junge Unternehmen, auch Start-ups, unterstützt.

Wie sehen nun die Argumente für und wider diese Maßnahme aus? Ebenso wie für die Kurzarbeit müsste die Sozialversicherung durch das allgemeine Steueraufkommen subventioniert werden. Jedoch reduziert die Förderung für Neueinstellungen auch andere budgetäre Kosten, weil etwa ohne neue Beschäftigungsverhältnisse die Arbeitslosigkeit noch höher ausfallen würde. So zeigt zum Beispiel Cahuc et al. (2019), dass Einstellungsförderungen in der Wirtschaftskrise 2009 zwar Bruttokosten von etwa einem Viertel des jährlichen Lohns eines Arbeitnehmers verursacht haben, netto jedoch – also abzüglich sonst anfallende Arbeitslosenbeiträge oder Mindestsicherungszahlungen – waren die Kosten für den Staat de facto Null. Er müsste ja sonst nicht für die Beschäftigung, sondern die Arbeitslosigkeit zahlen.

Berechnungen zur Subventionierung von Neueinstellungen

Die Agenda Austria hat mithilfe von Euromod (Sutherland & Figari, 2013) und AUTAX (Christl et al., 2017) verschiedene Szenarien gerechnet, um die Kosten der Subventionierung von Neueinstellungen zu simulieren. Zum Vergleich haben wir uns angesehen, was passieren würde, wenn Neueinstellungen nicht unterstützt werden, neue Jobs nur auf dem niedrigen Niveau von März und April entstünden und Österreich im April 2021 rund 765.000 Arbeitslose hätte. Die gesamten Kosten, die sich aus dem höheren Arbeitslosengeld und den niedrigeren Einnahmen der Arbeitskosten (Abgaben wie Sozialversicherung und Lohnsteuer) für diese zusätzlichen Arbeitslosen ergeben, machen bis April 2021 mehr als 4 Milliarden Euro aus.

Eine Streichung der SV-Beiträge würde zwar auch einiges kosten. Entwickeln sich die Neueinstellungen aber ähnlich wie im Zeitraum von Mai 2018 bis April 2019, belaufen sich die Kosten der Förderungen bis Ende April 2021 auf 2,1 Mrd. Euro, wenn alle Arbeitgeber-Beiträge gestrichen werden.[1] Es ist also davon auszugehen, dass die Kosten der Einstellungsförderung nicht dramatisch höher sind als die Kosten höherer Arbeitslosigkeit, aber dafür mit deutlichen Vorteilen gegenüber der steigenden Arbeitslosigkeit verbunden sind.[2]

Natürlich müsste man Missbrauch vermeiden. So sollte man etwa Fälle von der Förderung ausschließen, in denen erst kürzlich ein Beschäftigungsverhältnis mit der betreffenden Person beim selben Arbeitgeber beendet wurde. Andere Kriterien könnten etwa vorsehen, dass eine Mindestdauer für die Beschäftigungsverhältnisse Voraussetzung für die Förderung ist, um die dauerhafte Mitnahme mit wechselnden Kurzverträgen zu vermeiden.

Erfahrung der Einstellungsförderung aus anderen Ländern

Die Erfahrung aus anderen Ländern zeigt, dass solche Programme positive Auswirkungen auf die Beschäftigung haben. So zeigt empirische Evidenz aus Frankreich (Cahuc et al., 2019), Schweden (Saez et al., 2019) und den USA (Neumark & Grijalva, 2017), dass Einstellungsförderungen höhere Beschäftigung mit sich bringen. Cahuc et al. (2019) betonen dabei, dass die Programme insbesondere gegen temporäre und unerwartete Schocks wirksam sind – genau wie die derzeitige Krise.

Die Evidenz aus Schweden ist dabei besonders interessant, denn die Senkung der Sozialversicherungsbeiträge hatte eine Reihe von positiven Effekten. Das schwedische Programm war speziell für die Erhöhung der Beschäftigung unter jüngeren Arbeitnehmern gedacht, die auch in der jetzigen Krise am schnellsten ihre Arbeitsplätze verloren haben. Im Jahr 2007 hat die Regierung ein Programm zur Senkung der SV für Personen unter 26 (von 31,4 auf 15,5 Prozent) beschlossen. Diese Reform erhöhte die Beschäftigung der jüngeren Arbeitnehmer um zwei bis drei Prozentpunkte. Zudem stiegen die Löhne aller Arbeitnehmer in den betroffenen Unternehmen – nicht nur jene der jüngeren. Das lässt hoffen, dass es selbst im Falle von Mitnahme, also Nutznießern dieser Maßnahme, die auch ohne die Subvention eingestellt hätten, positive Auswirkungen auf die Gesamtbevölkerung gibt.

In Frankreich wurden zwischen Dezember 2008 und Dezember 2009 Neueinstellungen vollständig von der Sozialversicherung befreit – allerdings nur für Unternehmen mit weniger als zehn Mitarbeitern. Die ersparten Kosten beliefen sich auf etwa 12 Prozent der Arbeitskosten für einen Mindestlohn-Arbeiter. Anders als in Schweden war dieses Programm nur temporär und auf kleine Unternehmen und Geringverdiener ausgerichtet. Die Beschäftigung stieg deutlich schneller in den kleineren Firmen als in anderen, und wie erwartet wurde vor allem der Niedriglohnsektor stimuliert.

Vergleich der Einstellungsförderung mit ähnlichen Maßnahmen

Nun sind Einstellungsförderungen nicht die einzige Möglichkeit, um Neueinstellungen zu unterstützen. Die wohl wichtigste Lohnsubvention im deutschsprachigen Raum sind sogenannte Kombilöhne, die vor allem im Niedriglohnsegment eingesetzt werden und bei denen sich Arbeitgeber und Staat die Lohnkosten teilen. Verglichen damit hat die Senkung der Abgaben für Neueinstellungen eine Reihe von Vorteilen: Zeitlich befristete Auszahlungen sowie der Fokus auf neue Stellen belastet das Budget weniger.

Im Vergleich zu den unterschiedlichen Methoden der aktiven Arbeitsmarktpolitik (etwa öffentliche Beschäftigung wie die Aktion 20.000 oder Trainingsprogramme) scheinen Einstellungsförderungen die effektivste Methode (siehe z.B. Sianesi 2008) zur Schaffung neuer Arbeitsplätze zu sein. Sie ermöglichen gerade auch Arbeitsmarkt-Outsidern bessere Chancen. Das ist insbesondere in einem stark dualen Arbeitsmarkt mit hohem Kündigungsschutz wichtig.

Außerdem haben Kombilöhne auch unerwünschte Nebeneffekte, etwa einen negativen Anreiz zur Weiterbildung, weil sie den Lohnunterschied zwischen dem Niedrig- und dem Mittel-Lohnsegment reduzieren. Unterm Strich sind die Zielsetzungen andere. Kombilöhne dienen vor allem der Einkommenssicherung, während die Einstellungsförderungen in erster Linie Anreize für neue Arbeitsplätze und Beschäftigung schaffen, was gerade in einer Krise wertvoll ist.

Handlungsempfehlungen

— Nicht auf neue Jobs vergessen! Die Kurzarbeit war wichtig, um die akute Phase des Lockdowns und der hohen Unsicherheiten durchzutauchen. Und sie wird weiter eine große Bedeutung haben. Doch um den Arbeitsmarkt zu entlasten und Menschen in Beschäftigung zu bringen, braucht es nicht nur eine Subvention bestehender Arbeitsverhältnisse, sondern auch einen Anreiz für Neueinstellungen. Einstellungsförderungen, also die Senkung der SV-Abgaben für neue Einstellungen, sind ein effektives Werkzeug, um Dynamik auf dem Arbeitsmarkt zu erzeugen. Zwar kostet die Streichung der SV-Beiträge für Neueinstellungen rund 2,1 Milliarden Euro in einem Jahr, doch eine höhere Arbeitslosigkeit würde nicht günstiger kommen (bis 4 Mrd. Euro) und darüber hinaus negative Langfristeffekte haben.

— Neue Jobs mit Fokus. Einstellungsförderungen sind besonders effektiv und verursachen vor allem dann niedrige Kosten, wenn sie sich auf jene Arbeitslosen fokussieren, die niedrigere Chancen haben, eine Beschäftigung zu finden. Das sind z.B. Langzeitarbeitslose oder schlechter ausgebildete sowie junge Menschen. Die Arbeitslosigkeit ist besonders bei schlechter ausgebildeten, jüngeren Menschen seit Februar stark angestiegen.  Mit Hilfe des AMS-Modells zur Evaluierung der Arbeitsmarktchancen der Arbeitslosen, könnten auch individualisierte Senkungen der Arbeitskosten einfach eingeführt werden. Das würde das Beschäftigungsplus in Relation zu den eingesetzten Budgetmittel noch weiter erhöhen.

— Kurzarbeitsfalle verhindern. Die Kurzarbeit sollte weiterentwickelt werden, um in der zweiten Phase einer möglichen Verlängerung leistungsgerechter zu werden. Aktuell wird den Beschäftigten und Unternehmen der Unterschied etwa zwischen 30 oder 90 Prozent Arbeitszeitreduktion voll ersetzt. Künftig könnte dieser Ersatz gestaffelt erfolgen, um ein Hochfahren der Wirtschaft zu unterstützen. Alternativ könnte man die Reduktion der Arbeitszeit beschränken. Aktuell ist es möglich, die Arbeitszeit um bis zu 90 Prozent zu reduzieren. Um die langsame Erholung zu stimulieren, könnte die Kurzarbeit künftig etwa nur noch für Arbeitszeit-Reduktionen von bis zu 50 Prozent ermöglicht werden.

— Mitnahmeeffekte reduzieren. Trotz des Mottos „Koste es, was es wolle“ sollte jedes Instrument gegen die Corona-Krise so eingesetzt werden, dass auch unerwünschte Nebeneffekte vermieden werden. Denn nur so kann effizient geholfen werden. Bei der Weiterentwicklung der Kurzarbeit sollten etwa mögliche Mitnahmeeffekte weiter reduziert werden, also Anreize für Unternehmen, die Kurzarbeit zu nehmen, obwohl sie auch ohne sie auskommen würden. So sollten Unternehmen, die in einem hohen Maße Förderung über die Kurzarbeit nutzen, einen Aufschlag auf die Körperschaftsteuer oder Einkommensteuer zahlen. Eine weitere Möglichkeit wäre, die Steuer für diejenigen Firmen zu reduzieren, die Kurzarbeit nicht in Anspruch genommen haben und die Mitarbeiter nicht gekündigt haben. Dieses Bonus/Malus-System hätte den Vorteil, dass der Kontrollaufwand erst nach der Krise anfällt, Unternehmen aber bereits heute keinen ökonomischen Anreiz haben, die Kurzarbeit „auszunutzen“.