Da fließt eine Menge Geld. Ist das erlaubt?

Egal, wie man Förderungen definiert: Die Europäische Union verbietet sie eigentlich.

In Art. 107 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) untersagt sie Beihilfen „gleich welcher Art“. Damit macht sie sich das Leben leicht und argumentiert gleichzeitig sehr ökonomisch. Auch für Ökonomen ist es nämlich nicht so wichtig, wie genau man eine Förderung haushaltstechnisch abgrenzt und ob sie in einer Gewährung von Mitteln oder in einem Verzicht auf Einnahmen besteht. Sie stellt einen Eingriff in den Markt dar und erzeugt – auch da sie durch Einnahmen an anderer Stelle finanziert werden muss – in der Regel einen Wohlfahrtsverlust. Auch die Welthandelsorganisation WTO sieht derartige Eingriffe sehr kritisch und verbietet sie großteils,[1]  da sie eine Verzerrung des Welthandels befürchtet.

Die EU wäre jedoch nicht die EU, wenn sie nicht weitreichende Ausnahmen geschaffen hätte. Art. 107 Abs. 2 AEUV erlaubt generell Subventionen, die sozialer Art sind, die Folgen von Naturkatastrophen lindern oder der ehemaligen DDR den Weg in die Marktwirtschaft erleichtern sollten. Der letzte Punkt hat in der Vergangenheit immer wieder für Streit gesorgt. Schließlich haben sich ja in­­zwischen auch andere ehemals planwirtschaftliche Länder der Marktwirtschaft zugewandt und sind EU-Mitglieder geworden, diese grundsätzliche Ausnahme gilt aber für sie nicht. Zum Glück können sie sich auf Art. 107 Abs. 3 AEUV berufen, der Beihilfen in allen Gebieten mit „außergewöhnlich niedriger Lebenshaltung“ erlaubt. Weiterhin ist alles zulässig, was „zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben“ beiträgt, oder schlicht alles, was „der Rat durch einen Beschluss auf Vorschlag der Kommission“ bezuschussen will. Gerade während Corona und in der aktuellen Energiekrise waren die Freigaben der EU besonders umfangreich.

Sollte der Staat also gar nichts fördern?

Im Lehrbuch erzeugt eine Förderung grundsätzlich einen Wohlfahrtsverlust. Sie sorgt dafür, dass sich ein Gut künstlich verbilligt, und hievt damit Akteure in den Markt, die dort eigentlich nichts zu suchen hätten. Da die Förderung aus Steuermitteln bezahlt werden muss, kann die Rechnung nicht aufgehen.

Es kann jedoch eine Reihe von Situationen geben, in denen der Markt nicht gut funktioniert und der Staat durchaus eingreifen sollte. Eine aktuelle gemeinsame Publikation des Internationalen Währungsfonds (IWF), der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), Weltbank und WTO[2]  – Organisationen, die nationaler Förderpolitik generell sehr kritisch gegenüberstehen – nennt einige solcher Situationen. Zum Beispiel sollte der Staat fördernd eingreifen, wenn Güter aufgrund von positiven externen Effekten in zu geringem Umfang angeboten werden. Das kann passieren, wenn Unternehmen in Forschung und Entwicklung (F&E) investieren:

Die Früchte dieser Bemühungen kommen nicht nur dem Unternehmen zugute, das dafür gezahlt hat; auf lange Sicht profitiert auch die Allgemeinheit von technologischem Fortschritt. Daher fördert der Staat F&E zum Beispiel über die Österreichische Forschungsförderungsgesellschaft (FFG) oder den Fonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung (FWF), um zu verhindern, dass systematisch zu wenig geforscht wird. Ein weiteres Beispiel sind Infor­mationsasymmetrien, die dazu führen können, dass innovative Firmen keine Kredite für ihre Projekte erhalten (der Staat reagiert dann zum Beispiel mit Haftungsübernahmen), oder Skaleneffekte (der Staat hilft dann den Anbietern in den Markt, wie das zum Beispiel bei Airbus der Fall war). Auch bei öffentlichen Gütern engagiert sich meist der Staat, indem er der Eigentümer eines Unternehmens ist, das er dafür subventioniert, Leistungen bereitzustellen, die sich betriebswirtschaftlich nicht rechnen würden (wie zum Beispiel bei den ÖBB).

Doch in der Praxis sind solche Situationen oft gar nicht so leicht zu identifizieren. Noch schwieriger ist es sogar, dann den richtigen staatlichen Eingriff in der adäquaten Dosis zu tätigen. Dennoch wird Marktversagen oft nonchalant als pauschale Rechtfertigung für Förderpolitik herangezogen. Doch Marktversagen ist als Diagnose nur dann berechtigt, wenn das Zusammenspiel aus Angebot und Nachfrage nicht zur effizienten Zuordnung knapper Ressourcen führt. Es genügt nicht, dass manche einfach nur mit dem Ergebnis unzufrieden sind.