Wer zahlt wie viel Arbeitslosengeld?

Um das österreichische System mit anderen Ländern vergleichen zu können, analysieren wir zu Beginn die jeweils ausgezahlten Arbeitslosengelder. Diese sind als Anteil des letzten Nettoeinkommens definiert, der im Falle einer Arbeitslosigkeit ausgezahlt wird. Wie Abbildung 2 zeigt, ist die Höhe des Arbeitslosengeldes in Österreich relativ niedrig. Viele europäische Länder zahlen zu Beginn der Arbeitslosigkeit teilweise deutlich mehr aus.

Allerdings ist Österreich eines der wenigen Länder, in denen die Nettoersatzrate selbst über eine Bezugsdauer von fünf Jahren kaum abfällt, während in fast allen Ländern die Leistungen nach einem gewissen Zeitraum deutlich gekürzt werden. Dafür gewährt der heimische Sozialstaat de facto einen zeitlich unbeschränkten Bezug von Arbeitslosenunterstützung. Spätestens nach 52 Wochen wird statt des Arbeitslosengeldes Notstandshilfe bezahlt, die acht Prozent unter der zuvor gezahlten Arbeitslosenunterstützung liegt.

Arbeitslosengeld in ausgewählten Ländern

Abbildung 2. Quelle: OECD (2015).

Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) nimmt in ihrem Vergleich einen Einverdienerhaushalt mit zwei Kindern an, weshalb das Arbeitslosengeld für Österreich inklusive Familienleistungen auf 60 Prozent des letzten Nettobezugs ansteigt. Ohne Familienleistungen liegt das Arbeitslosengeld in Österreich bei 55 Prozent des vorherigen Nettobezugs, maximal aber aktuell bei 1.635 Euro.

Der Vorteil der österreichischen Regelung liegt auf der Hand: Das soziale Sicherungsnetz ist besonders engmaschig geknüpft. In der ökonomischen Literatur herrscht aber Einigkeit darüber, dass die Großzügigkeit eines Arbeitslosenversicherungssystems zu längerer Arbeitslosendauer führt.[1] Damit Arbeitslose aber nicht das erstbeste Angebot annehmen müssen, sondern einen wirklich geeigneten und besser bezahlten Job finden können, ist es sinnvoll, ihnen für eine ausreichend lange Zeit ein angemessenes Arbeitslosengeld auszuzahlen.[2]

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Abbildung 3. In Österreich steigt die Langzeitarbeitslosigkeit seit vielen Jahren an, während sie in Deutschland stark rückläufig ist. Das ist insofern alarmierend, als die Wahrscheinlichkeit, einen Job zu finden, mit der Dauer der Arbeitslosigkeit sinkt und gleichzeitig das Risiko steigt, in die Armut abzurutschen.

Der Umstand, dass über einen sehr langen Zeitraum hinweg kaum weitere finanzielle Einbußen zu befürchten sind, kann dazu beitragen, dass sich Arbeitslose mit ihrer neuen Situation arrangieren und entsprechend geringere Anstrengungen bei der Jobsuche unternehmen. Damit besteht eine größere Gefahr, in die Langzeitarbeitslosigkeit zu rutschen. Würde hingegen das Arbeitslosengeld zu Beginn der Arbeitslosigkeit höher ausfallen, dann aber sukzessive absinken, wäre der Anreiz, zeitnah wieder einen Job anzunehmen, höher. Dies liegt daran, dass man in der Regel versuchen wird, spätere finanzielle Einbußen zu vermeiden. Eine Staffelung des Arbeitslosengeldes wird in der wissenschaftlichen Literatur im Vergleich zu einem über die Zeit gleichbleibenden Arbeitslosengeld als die bessere Lösung beschrieben.[3]

Relevant für die rasche Arbeitsaufnahme ist allerdings nicht nur das Arbeitslosengeld, sondern auch die Mindestsicherung. Ein internationaler Vergleich der Mindestsicherung ist schwierig, weil viele Länder im Gegensatz zu Österreich stärker auf Sach- als auf Geldleistungen setzen. So werden etwa Wohnkosten in vielen Ländern, zum Beispiel in Schweden oder in Deutschland, in Form von Sachleistungen erbracht und nicht als Geldzahlung wie in Österreich.

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Tabelle 1: Monetäre Mindestleistungen im internationalen Vergleich.

In Schweden gibt es fixe monatliche Höchstleistungen (mit Ausnahme von Familienleistungen) für den Bedarf an Nahrungsmitteln, Bekleidung, Schuhen und Verbrauchsgütern, für Freizeit, Gesundheit und Hygiene, Tageszeitungen, Telefon und Fernsehgebühren. Zusätzlich wird für gemeinsame Haushaltsausgaben, je nach Größe des Haushalts, ein Zuschlag gewährt.[4]

In Schweden ist dies zudem von der Vermögenssituation des Haushalts abhängig. In der Regel wird das gesamte Eigentum bzw. Vermögen unabhängig von Art und Ursprung berücksichtigt. Das bedeutet: Der Verkauf von Vermögens­werten kann vor der Gewährung von Sozialhilfe verlangt werden. Zum Beispiel kann unter bestimmten Umständen vom Antragsteller verlangt werden, dass er sein Haus verkauft und eine kostengünstigere Unterkunft bezieht, bevor Sozialhilfe gezahlt wird.

Auch in Deutschland muss das private Vermögen weitgehend aufgebraucht werden, bevor finanzielle Unterstützung gewährt wird. Als Vermögen sind alle verwertbaren Vermögensgegenstände (bewegliche und unbewegliche Sachen, Forderungen und sonstige Rechte) zu berücksichtigen, es gelten jedoch Freigrenzen. Für jedes Lebensjahr wird jeder Person ein Grundfreibetrag von 150 Euro gewährt, insgesamt aber mindestens 3.100 Euro und maximal rund 10.000 Euro. Weiters gibt es zusätzliche Freibeträge für die private Altersvorsorge und notwendige Anschaffungen.[5] Ausgenommen sind beispielsweise ein selbst genutztes Hausgrundstück oder eine Eigentumswohnung von angemessener Größe.

Wie Anreize wirken

Um zu zeigen, wie Menschen auf Anreize reagieren, stellen wir realisierte Arbeitslosengeld-Reformen und ihre Folgen vor: die Restrukturierung der Österreichischen Industrie AG (ÖIAG) aus dem Jahr 1988 sowie das Vorziehen des Arbeitslosengeldes in Ungarn aus dem Jahr 2005.

Die Restrukturierung der ÖIAG

Im Jahr 1988 kam es in Österreich zu einem beachtlichen und arbeitsmarktpolitisch hochinteressanten Experiment: Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden große Teile der Schwerindustrie in Österreich verstaatlicht und zur ÖIAG zusammengefasst. 1986 war die österreichische Stahlindustrie in einen Skandal mit Öl-Spekulationsgeschäften verwickelt, infolgedessen ein neues Management eingesetzt und die ÖIAG restrukturiert wurde. Die damalige Regierung wollte arbeitsmarktpolitisch vorsorgen und verlängerte die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes für ältere Beschäftigte, die im Zuge der Sanierung der ÖIAG-Betriebe ihren Job verloren hatten.

Die Autoren Lalive, Landais und Zweimüller haben dieses Experiment im Jahr 2015 im Detail analysiert − und kamen zu teils erstaunlichen Ergebnissen. Mit dem „Regional Extended Benefit Program“, kurz REBP genannt, konnten über 50-jährige arbeitslos gewordene ÖIAG-Mitarbeiter länger als üblich Arbeitslosengeld beziehen. Die Voraussetzung war, dass sie in den vorangegangenen 25 Jahren 780 Wochen sozialversicherungspflichtig beschäftigt gewesen waren und ihren Wohnort in einem der 28 betroffenen Arbeitsmarktbezirke hatten. Für diese Gruppe wurde die maximale Bezugsdauer des Arbeitslosengelds von 52 auf 209 Wochen erhöht.

Abbildung 4. Im Verlauf des Experiments zeigte sich, dass die REBP-Teilnehmer um bis zu 60 Wochen länger arbeitslos blieben als ihre Kollegen aus Regionen, in denen dieses Programm nicht angeboten wurde.

Zusammenfassend halten die Autoren fest, dass diejenigen, die keinen Anspruch auf einen längeren Bezug von Arbeitslosengeld hatten, höhere Chancen hatten, einen neuen Job zu finden, und somit auch deutlich kürzer arbeitslos waren. Das Risiko, in Langzeitarbeitslosigkeit zu geraten, war für sie verringert: „We show that non-eligible workers in REBP regions have higher job finding rates, lower unemployment durations, and a lower risk of long-term unemployment.“[6]

Das Vorziehen des Arbeitslosengeldes in Ungarn 2005

Bis 2005 hatte Ungarn ein ähnliches System wie Österreich. Es bestand ebenso aus Arbeitslosengeld, Notstandshilfe und Mindestsicherung, wobei der finanzielle Unterschied zwischen dem Arbeitslosengeld und der Notstandshilfe deutlich größer war, als das hierzulande aktuell noch der Fall ist. Unabhängig von der aktuellen politischen Lage in Ungarn gilt die Arbeitsmarktreform der früheren sozialdemokratischen Regierung aus ökonomischer Sicht als gutes Beispiel, um die Wirkung einer Absenkung des Arbeitslosengeldes zu untersuchen. Im November 2005 veranlasste die damals sozialdemokratisch geführte Regierung Ungarns eine Reform des Arbeitslosengeldes. Diese Reform wurde von Lindner und Reizer im Jahr 2016 im Detail analysiert.[7]

Alle, die vor dem 1. November 2005 Arbeitslosengeld beantragten, hatten 270 Tage lang Anspruch auf das Arbeitslosengeld. Jene, die am oder nach dem 1. November 2005 ihren Antrag einreichten, hatten zwar denselben Leistungsanspruch, die Zahlungen wurden allerdings anders gestaffelt: In den ersten 90 Tagen der Arbeitslosigkeit war das Arbeitslosengeld höher, in den darauffolgenden 180 Tagen hingegen deutlich niedriger. In Summe wurde aber keine der beiden anspruchsberechtigten Gruppen schlechtergestellt, der ausbezahlte Betrag für die vollen 270 Tage war der gleiche.

Durch das Vorziehen des Arbeitslosengeldes ab einem bestimmten Zeitpunkt (hier: 1. November 2005) ist es möglich, das Verhalten von Arbeitslosen vor und nach der Reform zu beobachten. Wie gesagt steht beiden Gruppen für die maximale Bezugsdauer von 270 Tagen dasselbe Budget zur Verfügung. Allerdings werden in dem neuen System diejenigen bessergestellt, die nur kurz Arbeitslosengeld beziehen, weil der durchschnittliche Tagessatz zunächst höher ausfällt. Dementsprechend verändert sich auch der Anreiz, einen Job anzunehmen, weil der finanzielle Unterschied zwischen dem neuen Arbeitseinkommen und dem nach 90 Tagen massiv reduzierten Arbeitslosengeld deutlich größer ist als vor der Reform.

Durch das Vorziehen des Arbeitslosengeldes hatten die Arbeitslosen im Schnitt zehn Tage früher einen neuen Job. Bezüglich der Qualität der neu angenommenen Jobs wurden keine negativen Auswirkungen festgestellt: Weder mussten im neuen System niedrigere Löhne in Kauf genommen werden, noch waren die ehemals Arbeitslosen danach kürzer angestellt.

Das neue System schien aufgrund der höheren Kosten für das Arbeitslosengeld in den ersten 90 Tagen teurer zu sein. Dadurch, dass die Arbeitslosen schneller einen neuen Job annahmen, fielen die Aufwendungen aber nur halb so hoch aus wie angenommen. Zusammen mit den höheren Steuereinnahmen und zusätzlichen Beiträgen zur Sozialversicherung, die sich aus der schnelleren Rückkehr auf den Arbeitsmarkt ergaben, machte sich die Umstellung somit schnell bezahlt.

Lindner und Reizer halten deshalb zusammenfassend fest: Das vorgezogene Arbeitslosengeld hat nicht nur dazu geführt, dass Arbeitslose schneller einen Job annehmen, sondern es konnten auch keine negativen Auswirkungen auf die Qualität des angenommenen Jobs festgestellt werden. Die Kosten für das Arbeitslosensystem sind nicht gestiegen, weil die kürzere Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes und die dadurch verbundenen Mehreinnahmen bei der Lohnsteuer und der Sozialversicherung die Mehrkosten komplett decken konnten: „We provided evidence that benefit frontloading speeded up reemployment and did not increase the cost of the unemployment insurance system. This implies that the new benefit schedule made some unemployed definitely better off and none of them worse off.“[8]

Das dänische Modell

Ein häufig zitiertes Erfolgsmodell am Arbeitsmarkt ist das dänische Flexicurity-Modell. Das Wort „Flexicurity“ setzt sich aus den englischen Wörtern „Flexibility“ (Flexibilität) und „Security“ (Sicherheit) zusammen. Beide Begriffe beschreiben das dänische System der Arbeitslosenunterstützung seit Mitte der 1970er-Jahre.[9] Bis Mitte der 1990er-Jahre galt Dänemark als internationales Problemkind mit einer extrem hohen und anhaltenden Arbeitslosigkeit. Nach dem Wahlerfolg der sozialdemokratischen Partei 1993 fand in der dänischen Arbeitsmarktpolitik ein Paradigmenwechsel statt. Die Grundpfeiler der Flexibilität und Sicherheit wurden beibehalten, aber um eine umfangreiche, aktive Arbeitsmarktpolitik ergänzt.[10] Seitdem spricht man beim dänischen Modell von einem „goldenen Dreieck“. Ein geringer Kündigungsschutz geht einher mit einer großzügigen Arbeitslosengeldregelung und einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik.

Die Arbeitslosenversicherung in Dänemark ist aber keine Pflichtversicherung.[11] Der Versicherte kann aus verschiedenen privaten, nicht gewinnorientierten Versicherungen wählen. Der Beitrag ist unabhängig vom Einkommen und liegt bei monatlich ca. 60 Euro.[12] Finanziert werden die Arbeitslosenversicherungen nicht nur durch die Beitragszahlungen, sondern auch durch staatliche Subventionen.

Um Arbeitslosengeld zu erhalten, muss der Versicherte mindestens ein Jahr Mitglied in einer Arbeitslosenversicherung gewesen sein und in den letzten drei Jahren insgesamt rund 30.600 Euro verdient haben. Darüber hinaus muss ein Arbeitsloser in Dänemark wohnen und dem Arbeitsmarkt und dem Job-Center permanent zur Verfügung stehen.

Das dänische Arbeitslosengeld beträgt 90 Prozent des höchsten Einkommens in den letzten 24 Monaten, aber maximal ca. 2.500 Euro brutto. Das Arbeitslosengeld muss also noch versteuert werden. Das Arbeitslosengeld kann ohne zwischenzeitliche Beschäftigung maximal zwei Jahre am Stück bezogen werden. Durch zwischenzeitliche Beschäftigung kann sich die maximale Bezugsdauer aber auf insgesamt drei Jahre verlängern. Neben dem sehr niedrigen Kündigungsschutz und dem relativ hohen Arbeitslosengeld ist aber auch die aktivierende Arbeitsmarktpolitik ein zentraler Baustein des Flexicurity-Konzepts. Aktuell werden vor allem zwei Strategien bei der Arbeitsmarktpolitik verfolgt. Zum einen wur­de die Sozialhilfe für unter 30­-Jährige gekürzt, sodass keine finanzielle Besserstellung gegenüber einem Studienstipendium besteht. Auch ist für junge Personen der Leistungsbezug an einen Ausbildungsbeginn bzw. an eine Schulungsteilnahme gebunden.

Für ältere Arbeitslose wurde das Aktivierungsprogramm etwas flexibilisiert. Es wird jetzt mehr auf die Bedürfnisse am Arbeitsmarkt und auf den individuellen Arbeitslosen eingegangen. So wird in der Anfangsphase der Arbeitslosigkeit verstärkt durch Beratung versucht, eine erfolgreiche Bewerbungsstrategie zu entwickeln, und erst im späteren Verlauf der Arbeitslosigkeit auf Schulungsteilnahmen gesetzt. Die Teilnahme an solchen Schulungen ist dabei sowohl Recht als auch Pflicht. Arbeitslose haben zudem das Recht, an einem Bildungsprogramm im Ausmaß von bis zu sechs Wochen teilzunehmen. Wird eine Schulung oder Arbeitsaufnahme verweigert, erfolgt zunächst eine Aussetzung der Auszahlung des Arbeitslosengeldes. Bei Wiederholung erlischt der Anspruch auf Arbeitslosengeld.

Der Erfolg des dänischen Modells wird oft darin gesehen, dass die Arbeitsplatzfluktuation relativ hoch ist. In Dänemark werden jährlich viele Arbeitsverhältnisse beendet, es werden aber auch neue Stellen geschaffen und schnell besetzt. Für Arbeitslose und junge Menschen, die neu auf den Arbeitsmarkt kommen, ist es in so einem Umfeld verhältnismäßig leicht, einen Arbeitsplatz zu finden. Die Dauer der Arbeitslosigkeit ist dementsprechend kurz. Zu beachten gilt, dass das dänische Modell nicht eins zu eins auf Österreich umgelegt werden kann. So verweisen auch die Autoren der EEAG-Studie aus dem Jahr 2016 darauf, dass es auch auf das Zusammenspiel der politischen Instrumente, der Institutionen und auf das politische Umfeld ankommt. Mit explizitem Bezug auf den Wohlfahrtsstaat wird auch hervorgehoben, dass der staatliche Sektor in Dänemark sehr groß ist, der private Sektor dafür überdurchschnittlich liberal. Auch wird betont, dass die Wohlfahrtsprogramme immer stark aktivierenden Charakter haben. Beides sind Befunde, die bei einer Orientierung am dänischen Modell zu berücksichtigen sind.